15:39, 15 Травня 2019

Волинські експерти місцевого самоврядування розповіли про виклики децентралізації та як їх уникнути

Уже п’ятий рік, як Україна вирішила децентралізуватися. Це стала чи не одна із найуспішніших реформ за останні роки в державі. Про однозначний успіх може свідчити те, що в Україні створили вже понад 900 ОТГ. Однак разом з тим і досі є певні виклики і потрібно шукати шляхи їх уникнення чи подолання.

Інтернет-видання «Волинь Online» вирішило дізнатися про наявні виклики та як їх долати.

Дублювання функцій, фінансова спроможність громад, перекладання з центру на ОТГ значних повноважень, відсутність стратегії – про це та інше розповіли експерти Волинського центру розвитку місцевого самоврядування.

Виникає вакуум у сфері певних повноважень, коли райдержадміністрації та районні ради досі існують, водночас є райони, де вся територія охоплена створеними ОТГ

Районні ради і районні державні адміністрації досить часто дублюють повноваження створених ОТГ. Виникає питання, для чого утримувати районні ради та адміністрації, а також, де брати кошти на їхнє функціонування, якщо, фактично, ці кошти тепер передані для ОТГ. Ці органи фактично виконують технічні функції, коли, наприклад, перекидають кошти з державного бюджету на бюджет ОТГ.

На тих територіях, де повністю район покритий уже ОТГ, громадам доводиться виділяти свої кошти на утримання таких органів, що знову призводить до значних витрат бюджету ОТГ.

Директор Волинського центру розвитку місцевого самоврядування Анатолій Пархом’юк розповів, що цей недолік може виправити нове законодавство про адміністративний устрій. Також сподіваються, що законодавство передбачить і формат того, як ті громади, які не встигли добровільно об’єднатися, будуть функціонувати, де їхнє місце у системі адміністративно-територіального устрою держави. Однак, за словами, директора, ці громади програють, тому що коли вони об’єднуються не добровільно, вони втрачають можливість отримувати субвенцію на розвиток інфраструктури. Справа у тому, що державна підтримка поширюється лише на ті громади згідно Закону про добровільне об’єднання, які об’єдналися добровільно.

Анатолій Пархом’юк зазначає, що пропонували зробити примусово об’єднання громад, однак, добре, що цього не сталося, адже добровільність дала можливість змінити парадигму мислення, парадигму відношення до своєї території, на якій ти живеш і до системи управління, яка змінюється від посткомуністичної до нової системи управління.

«Ті, хто перші робили це, працюють, щоб громада розвивалась. Вони розуміють для чого це їм, нащо  їм цей інструмент об’єднаної громади. Тут добровільність зіграла добру, як на мене функцію, можливо не до кінця було враховано те, що не всі у суспільстві нашому так усвідомили цю необхідність процесу змін. Але та кількість, яка усвідомила на сьогодні, більша, ніж та, що не усвідомила. Ми бачимо це по кількості громад на території всієї України. Їх вже понад 900», – наголосив директор.

Він навів приклад успішних громад – Голобська, Зимнівська, Княгининівська, Смолигівська тощо.

Фінансова спроможність ОТГ

На Волині сформувалися уже 51 одна громада із 73, залишається ще 22 громади не сформовані згідно перспективного плану території Волинської області. Однак експерти Волинського центру розвитку місцевого самоврядування впевнені, що громад стільки не буде і йтиме ще укрупнення, інакше громади не зможуть бути фінансово спроможні.

Як зазначає радник з місцевих фінансів Волинського центру розвитку місцевого самоврядування Анатолій Матвіюк є громади, які мають достатню базу і впевнено почуваються. Більшість ж має або обмежений ресурс, або є території, які взагалі бідні. Саме на таких територіях – мета сформувати їх так, щоб вони потім мінімально коштів витрачали на управління. Для цього громади мають бути більшими. Але ж громада, де населення 2 тисячі, 5 тисяч і 7 тисяч має фактично одні і ті самі витрати на управління, однак кількість зібраних податків тут буде різна. Саме тому у бідних регіонах, де податкова база низька, створювати маленькі громади – це нелогічно.

«Наприклад, у нас є громади 2-3 тисячі населення, які 60 % власних доходів  витрачають на управління. Фактично, це на зарплату, утримання апарату управління. Можна об’єднати дві громади по 3 тисячі, зробити громаду 6 тисяч, витрати на управління стануть менші, бо це буде та сама громада плюс декілька старостинств, де працює одна-дві людини. Тоді вдасться зменшити адмінвитрати до 30-40 %, хоча рекомендовано 20 %, але у бідних регіонах це не виходить», – зазначає радник.

За його словами, більшість дотацій і субвенцій розраховуються із розрахунку на кількість населення і площу території, тобто враховується площа території, шляхи сполучення, кількість населення і, відповідно, виходить, що оптимально 10-15 тисяч населення – це нормальна громада.

Анатолій Пархом’юк наголошує, що тут треба врахувати, що всі не стануть прибуткові, громади будуть дотаційні, але цих дотацій буде достатньо для того, щоб громада функціонувала, у першу чергу, забезпечувала потреби мешканців громади і мала можливість розвиватися, нарощувати свій потенціал, тому що у всьому світі є субвенції.

Радник із питань децентралізації Волинського центру розвитку місцевого самоврядування Оксана Урбан зазначає, що завдяки реформі децентралізації відбувається перехід від неефективного адміністративно-територіального устрою, який дістався нам у спадщину від колишнього Радянського Союзу до ефективного моделі функціонування, який існує у Європі. Саме тому має змінитися не лише територія та повноваження, але й мислення жителів громад.

«Змінюється суб’єкт прийняття рішення, і якщо ми будемо мислити так, як у колишньому Радянському Союзі і сільські ради і надалі будуть виступати в якості прохачів, тобто сприймати себе в якості об’єкта, якому хтось щось має дати, держава, область керівники, народні депутати, то це нічого не дасть. ОТГ вже самі стають суб’єктами прийняття рішень і замість терміна «нам», «нас», вони використовують термін «ми», тобто той термін, який прийнято у цивілізованій Європі: «ми вирішуємо проблему», «ми знаходимо додаткові кошти». Унаслідок цього змінюється свідомість людей», – каже радниця.

Більше того, за її словами, децентралізація є ефективним чинником впливу на детінізацію економіки країни, тому що, якщо на сьогодні у сільських радах, в яких відбувається розподіл коштів централізовано, представники громади не зацікавлені у результаті, щоб підприємці працювали легально, оскільки їхні доходи йдуть через велике коло і потім повертають, але у менших обсягах, а частина осідає в інших інстанціях. Тепер ж, коли 60 % ПДФО буде лишатися на місцях в ОТГ, 100 % єдиного податку з підприємців буде залишатися, то будуть стимули для цих підприємців функціонувати ефективно.

Повноваження, які передаються для ОТГ «згори» повинні бути підтвердженні фінансово

Центральна влада, даючи повноваження згори, не завжди підтверджує їх фінансово. Орган ж місцевого самоврядування має чітко розуміти, із яких джерел фінансування він має це здійснювати, тому що передаючи повноваження постійно, не думаючи про фінансування може виникнути те, що ОТГ витратить свій бюджет розвитку на ці делеговані повноваження, не маючи тоді коштів на розвиток власної інфраструктури.

Наприклад, делеговані ОТГ повноваження управління середньою освітою: до об’єднання громад управлінням освітою в селах і селищах займались відділи освіти РДА. Нині органи місцевого самоврядування об’єднаних громад є автономними та мають всі повноваження, у тому числі у сфері управління освітою. Але серйозним викликом є їхня інституційна слабкість.

Анатолій Пархом’юк вважає, що такі речі мають бути чітко прописані в законі:

«А так ми ситуацію доведемо до абсурду: навішаємо повноважень, громади віддадуть свої ресурси для здійснення цих повноважень і знову будуть мати тільки на зарплату, знову немає ніякого розвитку, ніякої самоврядності, буде так, як колись, що працювала сільська рада, було декілька працівників, вони заробляли тільки на зарплату або іноді навіть на зарплату не вистачало». – каже він про цей виклик.

Він наголошує, що голови ОТГ завжди можуть бути незадоволені, що їм дають повноваження «згори», адже це змушує дивитися ефективніше на використання свого бюджету для того, щоб ці повноваження забезпечити.

«Однак все має бути в міру і в межах. Правила гри мають бути чітко розписані. Це дають на підтримку того, а натомість, наприклад, податок якийсь спускають чи кажуть, де можна взяти  цей ресурс, аби це здійснювати». – зазначає Анатолій Пархом’юк.

Однак базові повноваження громада має вирішувати сама. У Конституції йдеться, що місцеве самоврядування – це право територіальної громади і спроможність цієї територіальної громади.

«Бо іноді всі розказують, що вони мають право на самоврядність, але ніхто не згадує про спроможність. Громада має повноваження першочергово забезпечувати освітою, охороною здоров’я, інфраструктурою, розвиток території у її повноваженнях і так далі. І вона дивиться, скільки є коштів і що можна зробити. Або взяти кредит, але під відповідальність не держави, а під відповідальність самоврядного органу», – наголошує директор.

Проблема розвитку міст обласного значення в контексті розвитку громад

Прилеглі села, маючи підприємства, які, які сплачують великі кошти в бюджет громади, не зацікавлені приєднуватися до міст. Своєю чергою влада міст стверджує що селяни користуються міською інфраструктурою та отримують послуги за рахунок міського бюджету. До прикладу, така ситуація виникла в обласному центрі Волині. У Луцьку неодноразово піднімалося питання того, чи мають право відвідувати дитсадки та школи діти мешканців з прилеглих сіл, чи можуть жителі сіл користуватися послугами лікарів, міськими маршрутками, які курсують не лише по місту, а й заїжджають в села, аби мешканці могли звідти доїхати. Разом з тим навколишні села не хочуть приєднуватися до Луцька.

Як зазначив Анатолій Пархом’юк, на сьогодні у міста Луцьк залишився один варіант – обласний центр може об’єднатися із Прилуцькою сільською радою відповідно до Закону про добровільне об’єднання, а далі буде видно у перспективі, наскільки Луцьк буде комунікувати уже зі створеними ОТГ. З точки зору розвитку території вони змушені будуть шукати компроміс, тому що мешканці сіл зацікавлені у робочих місцях, а місто Луцьк зацікавлене у тому, щоб мати можливість розширюватися і розвивати економічний потенціал, створювати зони на тих територіях, які є у сільських населених пунктах, зацікавлені у тому, щоб мати спільні органи управління чи комунальні підприємства, які будуть обслуговувати інфраструктуру, каналізації і водовідведення тощо.

Громада, яка спроможна, в ідеальному варіанті, має забезпечувати надання послуг на своїй території не гіршої якості, ніж було до того. Ця послуга може надаватися у різний спосіб: можна формувати щось своє на своїй території, а можна шляхом міжмуніципальної співпраці використовувати те, що вже є, але не на халяву. Міжмуніципальна співпраця визначається договором.

Але, як наголосив Анатолій Матвіюк, є нюанс, що, якщо люди працюють у Луцьку, то їхні податки ідуть у Луцьк. Місто відчуває нестачу освітньої субвенції, якщо у нього забрати 200-300 дітей Княгининівської громади із луцьких шкіл, то це мінус два-три мільйони освітньої субвенції.

Стратегія громаді потрібна для того, аби рухатися у правильному напрямку

Стратегічне планування – це новий інструмент у системі менеджменту на рівні управління у нашій державі. Стратегічне планування раніше використовували лише на підприємствах, а в органах публічної влади рідко застосовували.

Як зазначає Анатолій Пархом’юк, зараз це вже практикують, оскільки ця норма затверджена постановою Кабміну, де виписана методика підготовки стратегій.

«Ми говоримо про адаптацію нашого законодавства до європейського, ми говоримо про Асоціацію майбутню, що ми хочемо жити, як у Європі. Так от, Європа вже пройшла декілька циклів стратегічного управління. Є довгострокове стратегічне планування і короткострокове. Відповідно на кожен період, на кожен етап ця стратегія розробляється: щоб не помилитися і, навіть, якщо побачили, що щось не так, то стратегія це не є вже догма».

Як пояснює директор, якщо щось йде не так, то збирають фокус-групу, аналізують статистичні показники, так зване верифікування даних. І вже на базі цих верифікованих даних дивляться працює чи не працює. Якщо не працює, то значить переглядають і вносять зміни, бо є зовнішні фактори, які не можна передбачити, а вони дуже різко можуть вплинути на рух громади, наприклад, висохла річка. Тому стратегія, як документ, призводить до того, що громада, люди розуміють, що ж та влада робить. Процес підготовки стратегії дає можливість залучити максимальну кількість мешканців, і це як інструмент для влади показати, що вони роблять і інструмент для людей показати, як вплинути на те, що робить влада.

«З іншої сторони стратегія, коли розробляються стратегічні, а потім операційні цілі, а потім для виконання цих стратегічних і операційних цілей розроблять заходи і програми, під які або є фінансування або десь у перспективі будуть шукати, – зазначає Анатолій Пархом’юк. – І потім оці всі програми і заходи вони лягають у бюджет програми. І сьогодні недаремно бюджет громади вже приймають не просто так, як раніше, а приймають у відповідності до програмно-цільового методу, тобто ці документи поєднанні: і бюджет громади, і стратегія. І тоді чітко зрозуміло, де які ресурси є і що можна досягнути».

Радник з питань комунікацій Волинського Центру розвитку місцевого самоврядування Олена Кузьмич наголосила, що стратегія розвитку дозволяє знайти те важливе, що є в громаді. Стратегія має узгоджуватися з проектами, які будуть пізніше по ній реалізуватися, і, відповідно, шукати якісь можливості для реалізації цих проектів. Плюс до написання стратегії розвитку обов’язково залучається громадськість, підприємці, місцевий бізнес, відбувається опитування мешканців, чи комфортно їм жити у цій громаді, що б вони хотіли зробити, які вони «ізюминки» чи  загрози бачать. Також відбувається анкетування підприємців місцевих. І на основі цього відбувається SWOT-аналіз, який, по суті, визначає сильні та слабкі сторони, виклики та можливості. Відповідно на основі цього вже створюють подальші потенційні кроки, тобто різноманітний план дій, що громада може зробити. Олена Кузьмич зауважує, що громадам важливо про себе писати, хвалитися своїми здобутками, успіхами, людьми, підприємництвом чи продуктами. До прикладу, перші громади вже почали робити свої логотипи, наприклад, Городищенська ОТГ.

Інтернет-видання «Волинь Online» також поцікавилося в Олени Твердохліб, голови Княгининівської ОГТ, яка утворилася наприкінці 2016 року та стала однієї із найуспішніших громад на Волині, про те, які перед ними стояли виклики та як вони їх долали.

«Як і в усіх сільських радах основними проблемами були погані дороги, відсутність вуличного освітлення. та невеликий бюджет для вирішення цих питань. Вирішили прийняти План соцекономічного розвитку на період до 2020 року і знаходити можливість збільшення надходжень до бюджету. Новообрані депутати створили робочі групи, які вивчили стан комунальних закладів, стан доріг та наявність вуличного освітлення в окремих селах громади. Паралельно з цим почали розробляти стратегію розвитку громади. Працювали наполегливо завдяки активності депутатів та жителів громади. У людей з’явилась впевненість у тому, що саме вони тепер вирішують на які потреби використовувати кошти. Станом на 2019 рік реалізували багато проектів, які покращили життя жителів громади, а також значно покращили інфраструктуру. З передачею на ОТГ нових повноважень виникають нові проблеми, які необхідно вирішувати негайно. Тому що час не стоїть на місці, а люди хочуть проживати в комфортних для життя умовах. У цьому році акцент робимо на капремонтах шкіл та садочків. Готуємо довгострокові проекти, результати яких буде видно не через рік або два», – розповіла нам про успіхи та плани на майбутнє Олена Твердохліб.

Мар’яна МЕТЕЛЬСЬКА

Використання цього матеріалу без дозволу редакції інтернет-видання «Волинь Online» заборонене. Авторські права захищені українським і міжнародним законодавством. Під «використанням» мається на увазі повна або часткова републікація цього матеріалу на сторінках інших інтернет-видань (окрім соціальних мереж). Щодо використання матеріалу пишіть на редакційну електронну пошту: volynonline.news@gmail.com

Інтернет-видання  «Волинь Оnline» існує за кошти краудфандингу, або ж громадського співфінансування – пропонуємо підтримати нас фінансово на будь-яку суму від 1 гривні, якщо Вам цікаво і надалі читати нас 

Повідомити про помилку

Текст, який буде надіслано нашим редакторам: