Анатолій Пархом’юк: «Ми вже перейшли той етап, коли всі розказували «всьо пропало – село вмирає, нічого не має»

Чого очікувати від децентралізації у 2018 році, які райони на Волині є аутсайдерами у децентралізаційному процесі, чи може обласний центр переміститися у Рівне та з ким у перспективі може об’єднатися Луцьк розповів в інтерв’ю інтернет-виданню «Волинь Online» директор Центру розвитку місцевого самоврядування Анатолій Пархом’юк.

Як пов’язали себе із децентралізацією?

Тут не стільки із темою децентралізації, скільки з темою реформ і змін у системі органів місцевого самоврядування. Я свого часу був директором громадської організації «Центр муніципальних реформ 1432», яка займалася питаннями реформ місцевого самоврядування – це ще до Помаранчевої революції. Потім був в органах влади на посаді заступникам міського голови, бачив ці проблеми знизу, у чому вони полягають, яких повноважень недостатньо, що можна надати, щоб самоврядність була не просто на словах, а реальною. Коли була проголошена реформа децентралізації України, то був очільником Асоціації регіонального розвитку – займалися в межах області тими проблемами, які стосувалися реформ, і продовжуємо це зараз. З часом з’явився Центр розвитку місцевого самоврядування, який був створений за підтримки Програми ЄС для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» та Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Чим опікується Волинський центр розвитку місцевого самоврядування? Які експерти працюють?

Центр розвитку місцевого самоврядування надає консультативну та практичну допомогу органам місцевого самоврядування різних рівнів, щоб підтримати тих, хто планує створювати об’єднану територіальну громаду. Чимало допомоги надаємо тим, хто уже після створення ОТГ налагоджує діяльність своїх сіл, селищ, міст тощо. Це і щодо налагодження системи управління, управління фінансами, регіонального та економічного розвитку, галузевих та секторальних реформ, тобто освіта, охорона здоров’я, культура і всі інші реформи, які паралельно йдуть із процесами децентралізації.

У команді працює декілька експертів. Є експерт з регіонального розвитку, який допомагає об’єднаним територіальним громадам розробляти стратегії розвитку ОТГ. Є експерт із децентралізації, яка опікується саме тими громадами, які ще не створили ОТГ, і разом з тими вона опікується галузевими реформами. Експерт із муніципальних послуг займається наданням послуг житлово-комунального господарства, послуг у сфері охорони здоров’я, освіти тощо Експерт з фінансів допомагає ОТГ готувати їхні бюджети, бо зараз дуже чимало змін відбувається – громади нові, люди нові і у багатьох випадках вони з тим не стикалися. Є також експерт із комунікації.

Ще плануємо, що буде радник із просторового планування, тому що ті процеси, які стосуються регіонального розвитку, місцевого економічного розвитку не можна робити без покладання їх на карту. Але поки що триває процедура відбору. Окрім того, в центрі є юрист, який, напевно, найбільше нині завантажений, оскільки дуже багато юридичних питань, які стосуються і передачі повноважень, і формування самих ОТГ тощо.

Є твердження про те, що децентралізація – це найголовніша українська реформа, чи це справді так?

Я скажу так, що всі реформи важливі. Ми можемо говорити про децентралізацію, як найбільш успішну і дієву реформу, яка відбувається, бо вона вже має конкретні результати. Ці результати не тільки у цифрах, а в тому, що реально змінюється якість життя на цих територіях, тобто вони мають більше повноважень, більше ресурсів. Звичайно, є і тут виклики – щоб не сталося так, що цих повноважень було аж занадто багато, щоб вони не могли, маючи певних ресурсів, ці повноваження здійснювати. Це не тільки наші внутрішні приклади, а й аналіз наших зовнішніх експертів, європейських експертів, які говорять про те, що сам процес децентралізації в Україні проходить у дуже таких стислих термінах. Європейські країни від створення або укрупнення базового рівня місцевого самоврядування до тих змін, які відбуваються в усіх галузях, проходили за багато довший період, ніж робиться це на сьогодні в Україні, при тому, що в Україні є досить багато ще інших викликів, які пов’язані із війною, корупцією, низьким рівнем економічного розвитку.

Як відбувалася децентралізація в інших європейських країнах?

Є такі країні, у яких досі ще децентралізаційні процеси відбуваються. Наприклад, Франція нині ставить перед собою завдання ще більше укрупнити свої комуни. Ми найближче спілкуємося із нашими друзями через кордон із Європейським союзом – з поляками, які свою реформу провели ще в 1990–1991 роках, і в них цей період зайняв досить такий великий проміжок часу і, в принципі, він переважно стосувався саме тих повноважень, які отримали органи місцевого самоврядування, і тих ресурсів, які залишаються на місці, щоб здійснювати ці повноваження.

Польські партнери приїздять сюди і реалізовують певні проекти. І, відповідно, ми маємо можливість за домовленістю з нашими партнерами за підтримки програми «U-LEAD з Європою» повезти наших голів, представників ОТГ до Польщі, щоб вони побачили, як там ця реформа відбулася, які результати, які вони ідеї генерують, як вони здійснюють свої повноваження. Ми не можемо говорити, що ми чийсь досвід копіюємо, тому що Україна йде своїм специфічним шляхом.

У переважній більшості країн процес добровільного об’єднання не завжди був успішним. Не завжди добровільність дає той результат, який очікуються від реформи. В Україні поки що процес добровільності себе виправдовує. Люди, які добровільно створюють ОТГ, пізніше мають більшу відповідальність. Тому що вони розуміють, що вони хочуть, і далі добиваються того права бути самоврядними на своїй території. А коли це все відбувається з центру, коли нав’язують, то тоді люди кажуть «а ми такого не хотіли», і вже в них пропадає інтерес та бажання. Нині триває дискусія навколо цього питання, чи потрібна добровільність, коли вона має закінчитися і чи взагалі вона потрібна. Але моє переконання в тому, що добровільність мусить бути, бо це є показник демократичності суспільства. І ми в процесі створення ОТГ тільки базуємося на принципі добровільності.

Волинь опинилася серед лідерів децентралізаційного процесу, кому чи чому завдячувати такій активності?

Можна говорити про відносне лідерство Волині, бо процес динамічний і постійно показники міняються, але те, що у нас нині створена відповідна кількість ОТГ, нас дійсно вирізняє, як лідерів. Окрім того, зараз в нас є і  моніторинг Міністерства регіонального розвитку, який аналізує не тільки за критеріями кількості громад, а й за критеріями кількості населення у громадах. Аналізує Міністерство фінансів за критеріями економічної успішності, які є доходи на душу населення, які видатки, тобто те, що характеризує розвиток громади, а не тільки її створення. Волинь – дійсно є однією із лідерів у цих процесах. Це робота всіх, передовсім, це відповідальність самих громад, які відважилися на цей крок. Я називав таких людей, які в 2015 році перші об’єдналися, «камікадзе», тому що законодавство на той час ще не було до кінця врегульовано. Далі – це допомога тих всіх, хто працював у процесах децентралізації – це і громадські організації, і в багатьох районах органи виконавчої влади, а також наш Центр розвитку місцевого самоврядування.

Чого чекати від децентралізації на Волині у 2018 році?

Продовження (посміхається – ред.) Зрозуміло, що тут будуть політичні виклики з огляду на те, що мають бути вибори Президента, потім вибори в 2020 році – чергові місцеві і парламентські. І ці процеси політичні, як на мене, трішечки пригальмують децентралізаційні процеси. Але на сьогодні ми вже заклали такий фундамент, що вже маємо у 2018 рік чимало таких ініціатив, які виллються в створення нових ОТГ. А якщо в частині розвитку говорити, то тут продовження буде дуже серйозне, оскільки громади перебирають на себе повноваження, і вони по-новому підходять до виконання своїх функцій, по-новому підходять до надання послуг на своїх територіях. Громади будуть готувати відповідні стратегії свого розвитку, будуть займатися безпосередньо економічним розвитком.

Зараз ми працюємо над запровадженням комплексного пакету, ми його так внутрішньо назвали «пакет прискореного економічного розвитку ОТГ» – щоб використати той ресурс, який вони мають: не тільки субвенції від держави, дотації, а й природній ресурс, людський ресурс, щоб розвивати бізнес на своїх територіях, розвивати підприємництво, правильно використовувати основний ресурс – землю, яка дає найбільше надходжень, бо Волинь є аграрна.

Будуть продовжуватися галузеві реформи. Нарешті підписаний закон про реформу в охороні здоров’я, відповідно первинна ланка охорони здоров’я – це компетенція ОТГ. Ще до липня місяця, на мою думку, буде по-старому – фінансуватися через субвенції, а уже із липня будуть кошти ходити за пацієнтом. Так само в освіті – створення опорних шкіл, відповідно насичення змісту освіти, якості надання цих освітянських послуг.

І важливим пріоритетом буде залучення мешканців до процесів управління, бо у спосіб недопущення людей до системи управління, корупцію ми ніколи не здолаємо. І саме на рівні органів місцевого самоврядування це дуже важливо: якщо люди бачать, як приймаються рішення, вони беруть у тому процесі безпосередню участь, якщо вони контролюють, як використовується бюджет, то тоді зникають передумови для корупційних дій. І починаючи з цього базового рівня, ми можемо дійти в перспективі і туди, де найбільше корупції. Ми мусимо ментально змінитися: якщо крадуть, то я мушу щось для цього зробити, щоб не крали. А то з одної сторони нарікаємо, а з другої сторони – руки склали і сидимо чекаємо – «ну крадуть, то добре, нате ще вам, в кишеню залізьте мені». А громада має відчувати, що це їхнє, що вони там можуть впливати на ці процеси. У співпраці з громадськими організаціями, асоціаціями якраз будемо проводити заходи для ОТГ у частині залучення громадян до управління. Це можуть бути бюджет участі, петиції тощо.

Серед волинських районів є два аутсайдери –Камінь-Каширський та Горохівський. Чи є шанси появи нових ОТГ у цих районах?

Я не скажу, що в Камінь-Каширську зовсім ніяких рухів немає – там є вже Тоболівська ОТГ поза перспективним планом. Якщо влада не ініціює процеси, якщо сільські голови не ініціюють, то депутати намагаються ініціювати цей процес. Решта всі поки в очікуванні. І це, передовсім, суб’єктивні фактори впливають, бо там міфи, які ще в минулому та позаминулому роках долали, тому ми знову активізуємо свою роботу. Хоча, ми, напевне, чи не найбільше були в Камінь-Каширському районі і в Горохівському у минулі роки. Тому буде ще активізована ще й інформаційна робота, щоб донести більше до людей. Але, я думаю, що тут має влада свою роль зіграти, сільські голови не проявляють ініціативи, а має бути лідер. Основана причина, на мою думку, в місцевих керівниках, які цей процес не ініціюють.

Камінь-Каширський район – рідний район голова ОДА Володимира Гунчика. Чому він не сприяє своїм авторитетом децентралізації у цьому районі?

Я взагалі абсолютно відкидаю будь-які авторитети в цих процесах, бо є багато авторитетних людей, і в Ковельському, і в Старовижівському, і в Любомльському районах тощо. Цей процес добровільний. Голова ОДА в 2016 році проводив зустріч, запрошував сільських голів, міського голову Камінь-Каширська, який є противником реформи нині та розказує міфи і вводить людей в оману. Найкращий авторитет – це реальні приклади, але разом з тим мають люди усвідомити це, але поки вони цього, на жаль, не зробили.

Що Ви думаєте про ситуацію, яка склалася з Прилуцьким – йшов активний процес об’єднання і тут голова раптом ветує рішення.

Якщо говорити з точки зору, як сам процес відбувався, то, напевне, на початках цього процесу місто Луцьк зайняло неправильну позицію, коли вже розгубили всі ініціативи, які навколо нього – Жидичин, Прилуцьке, Підгайці, Липини, Боратин, Гірка Полонка тощо. Це треба було ще робити у 2015 році на самих початках. Виступали з позиції не партнера, а виступали з позиції, що ми місто, а ви – село. І це напевне зіграло негативну роль в тому, що села так з острахом до цього віднеслися. От тут якраз і авторитет. Своїм авторитетом задавили навколишні села. Але, із іншої сторони, не побачили тих можливостей, які відкриваються під час приєднання до міста Луцька. Тут треба було говорити про те, що обоє мають виграти.

Другий момент це те, що навколо міста сформовані населені пункти, які не є бідними, – в деяких з них доходи на душу населення більші, ніж у Луцьку. І саме боязнь того, що вони не зможуть ефективно комунікувати із Луцьком саме до цього й призвела.

Але ми мусимо говорити і про те, що процес об’єднання Прилуцького з містом Луцьком відбувався своєрідно. Першим ініціатором був ще покійний Микола Ярославович Романюк в 2015 році. У законі написано, що може ініціювати об’єднання міський голова, група депутатів, громадські об’єднання і за громадською ініціативою. Микола Ярославович ініціював, тоді процедура не пройшла. Далі процес пригальмувався, бо зрозуміло, що формування громад навколо міст обласного значення – це дуже складний процес з огляду на те, що великі ставки: міняти міського голову, йти на вибори, а зрозуміло, що не вибори в невеличкому населеному пункті. Таку проблему маємо не тільки в Луцьку, а й в Ковелі, Нововолинську, Володимир-Волинську.

І друга ініціатива була від депутатів міськради, але вона теж не пройшла.

Далі – за громадською ініціативою. Якраз цей процес спрацював, однак, коли Прилуцька сільська рада прийняла рішення, то його заветував голова.

Смерть міського голови Луцька вплинула дуже серйозно на ці процеси, немає чинного міського голови, є виконувач повноважень, є політичні розбіжності у баченні одних і других політичних сил в місті. Це, як на мене, процес закономірний.

Ми ще з 2015 року пропонували зміни до законодавства, і сьогодні у Верховній Раді є декілька проектів законів, які стосуються саме того, що необхідно визнати міста обласного значення вже  об’єднаними територіальними громадами, тоді можна доєднувати інші населенні пункти без проведення виборів у самому місті. Це розв’язало б проблему по всій Україні.

Зараз часто депутати у Луцькій міській раді говорять, що Луцьк у процесі децентралізації може втратити обласне значення.

Це знову міфи. Так, Луцьк втратить, просто, як місто, тому що не буде розвиватися, не буде території, економічного потенціалу не буде. Але питання адміністративно-територіального устрою не ставить перед собою змін меж областей, укрупнення областей чи об’єднання, тому що області у відповідності до європейської територіальної класифікації відповідають критеріям за кількістю населення, площі тощо. Це просто балачки.

А які у Луцька є перспективи таки з кимось об’єднатися? Чи можливо це у цьому році?

У цьому році я не впевнений, бо процес передбачає прийняття певних рішень і рішення відповідно мають прийматися, як одним партнером, так і іншим. А вже і не так багато вибору залишилось – Прилуцьке та Гірка Полонка, яка ще не визначилася. Усі решту територій – вже створені ОТГ. Перспектива є у тому, що і об’єднана територіальна громада може об’єднуватися, але це може бути далека перспектива, коли буде керівництво, яке буде розуміти, що йому не вистачає потенціалу, ресурсів, територій і шукати об’єднання уже із створеними ОТГ. У нас вже є такі приклади в Україні, коли створені ОТГ у 2015 році об’єднуються із іншою ОТГ.

Ще один важливий напрямок – це міжмуніципальне співробітництво. Є закон про співпрацю територіальних громад. Тут можна говорити про розвиток, як міста, так і територій сільських з огляду на те, що можуть створюватися якісь окремі органи управління, для вирішення певних проблем. Можливо, це окремі проекти, комунальні підприємства спільні тощо.

Чи кількість районів буде така сама, як кількість госпітальних округів?

Я думаю, що ні. Немає такої законодавчої норми, що кількість районів має відповідати кількості госпітальних округів. З точки зору адміністративного управління, можливо, це було б логічно, бо повноваження районного рівня стосуються другого рівня медичних послуг і найбільше тих послуг на районному рівні. Але якщо ми у перспективі перейдемо до страхової медицини, то тоді територія госпітального округу ні на що не впливає.

Які функції залишаться у районів?

Рано ще про це говорити, тому що немає поки закону про адмінтерустрій. Можна говорити лише про те, що у концепції – базовий рівень забирає частину функцій теперішніх районів. Створені нові райони будуть  вирішувати лише те, що відноситься до компетенції району – комунальна власність, вторинна медицина, школи-інтернати і т. і.

Чому освітня і медична реформа розвиваються не в унісон реформі децентралізації, а трішки по-своєму?

Вони йдуть паралельно. Щодо освіти, то законодавче підґрунтя було прийнято раніше, а по медичній (реформі – ред.) тільки-от перед Новим роком був підписаний закон, тепер мають бути напрацьовані підзаконні акти. Тому в багатьох випадках, починаючи із 2016 року, все-таки галузеві реформи відстають від тих процесів, які відбуваються. Нам навіть складно було організовувати діяльність тих громад, які вже створилися, з огляду на те, що законодавча база була не прийнята.

Чи зможе вижити українське село після децентралізації?

Ми вже перейшли той етап, коли всі розказували «всьо пропало – село вмирає, нічого не має». Треба просто зараз поїхати і подивитися на ті населенні пункти в об’єднаних територіальних громадах, які вже відчули, що вже відбуваються зміни. Звичайно, що проблем стільки, що їх за рік, за два не вирішиш. На сьогодні є закон про підтримку сільських територій, програма про сільську медицину. У 2018 році буде багато ресурсу йти села. В аграрній сфері є багато програм та державних проектів, які будуть допомагати фінансово розвитку місцевої економіки. Волинь, звичайно, є дотаційною, чимало ОТГ є дотаційними, але це буде до того, поки не буде на цій території голова думати про те, як розвивати місцеву економіку.

Де шукати інвесторів волинським об’єднаних територіальним громадам?

Передовсім потрібно, щоб ОТГ написали стратегію про те, чого вони прагнуть, оцінити треба ресурс, потенціал, а тоді вже показати це все. А інвестори тоді побачать. Інвесторів навіть не цікавить інфраструктура, їх цікавить, щоб вирішити питання із землею прозоро і потім їм ніхто не заважав працювати.

Які фінансові переваги реформи децентралізації?

У першу чергу, що громади отримують прямі бюджетні стосунки із державним бюджетом, гроші йдуть вже не через область, райони, а напряму – це державні субвенції на освіту, охорону здоров’я тощо. Залишається 60 % податку з доходу фізичних осіб на території ОТГ, єдиний податок тощо. Проблема, можливо, у тому, що в 2015 році, цих коштів повинно було вистачити на ці повноваження, які є, але зараз треба захищати інтереси ОТГ. Бо завжди є бажання у влади віддати певні повноваження, а де взяти на їх реалізацію фінансові ресурси згадують неохоче. І тут дуже чітко треба контролювати, коли приймають якісь законодавчі норми у Верховній Раді для ОТГ – якщо дають повноваження, то значить має бути розуміння звідки взяти  ресурси для їх реалізації. Це є такий виклик, який постійно потрібно тримати на контролі.

Побажання головам сільських рад, які ще вагаються, чи варто їм децентралізуватися.

Їх процес не омине, і люди з них спитають. Ті, хто взяли на себе ініціативу і не побоялись у 2015, 2016 чи 2017 році об’єднатися, вже отримали певний фінансовий ресурс. Тому я бажаю їм всім мудрості і того, щоб вони дійсно не боялися і брали на себе ініціативу, і дійсно були лідерами.

Довідка: Центр розвитку місцевого самоврядування створений за підтримки Програми ЄС для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» та Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, який забезпечує всебічну підтримку функціонування вже діючих ОТГ, а також сприяє утворенню нових територіальних громад в області.

Програма «U-LEAD з Європою» фінансується Європейським Союзом і його державами-членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією та надає підтримку українському уряду в здійсненні важливої реформи децентралізації в Україні. «U-LEAD з Європою» виконується в 2016–2020 роках Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH та Шведським агентством міжнародного розвитку та співробітництва (Sida) у партнерстві з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон).

Спілкувалася Мар’яна МЕТЕЛЬСЬКА